中國2013年通過立法，將5個海上執(zhí)法機構(gòu)中的4個并入新成立的中國海警局——歸國家海洋局管轄。觀察人士很快將其放在北京試圖推進(jìn)中國在亞洲維護(hù)海上主張的背景下來看。

　　這個權(quán)力集中過程還在進(jìn)行中，但它遮蔽了另一個值得注意的動向。就在不久前，海洋權(quán)益維護(hù)幾乎還完全是中國中央級機構(gòu)的職責(zé)。大約從2010年起，11個沿海省市的海洋權(quán)益維護(hù)力量——以前只滿足于駕著小船小艇在沿海活動，開始有越來越多的大排水量巡邏艇，駛向爭議水域?qū)�抗非法外國活動。這一新動向值得注意，它正對中國和亞洲其他海洋國家產(chǎn)生影響。

　　2010年以前，所有新增大排水量船只的建造都?xì)w中央部門。北京在藍(lán)水海域執(zhí)行外交政策，沿海省份則執(zhí)行海監(jiān)的次要核心任務(wù)——海洋環(huán)保。直到2003年，廣西、海南和上海都尚未設(shè)立相關(guān)海監(jiān)部門。中國另一個重要的海洋權(quán)益維護(hù)機構(gòu)中國漁政也有類似分工。

　　2009年起，中國國家海洋局開始采取措施改變現(xiàn)狀，鼓勵省級海監(jiān)部門扮演更積極角色。這一決定的動因或許是中央希望沿海省份——海洋的主要受益者——承擔(dān)部分金融擔(dān)子。2009年，來自廣東、遼寧和廣西的海監(jiān)力量開始實施海洋權(quán)益維護(hù)行動。省級漁政部門也開始例行巡邏。但當(dāng)時多數(shù)省級海監(jiān)和漁政部門的裝備差，無一例外使用小型船只，續(xù)航時間短，在公海很脆弱。2010年日本在釣魚島附近扣押中國漁船船長后，北京宣布協(xié)助省級海監(jiān)部門采購36艘新巡邏艇的計劃，朝著解決地方船只設(shè)備局限性問題邁出重大一步。

　　過去幾年來，北京一直在鼓勵并授權(quán)沿海省份參與以前只有中央執(zhí)行的藍(lán)水巡邏，得到積極響應(yīng)。對于中國將海洋執(zhí)法力量作為治國手段，這一發(fā)展具有值得關(guān)注的意義。

　　首先，這一趨勢不利于北京集中控制海洋執(zhí)法力量。國家海洋局等向地方提供“指導(dǎo)”，這是種微妙關(guān)系。幾乎肯定涉及中央與地方省份間的談判，前者關(guān)注的是維護(hù)領(lǐng)土主張的大戰(zhàn)略價值，后者關(guān)心的則是去到遙遠(yuǎn)爭議島嶼巡邏、本身卻并無直接利益所產(chǎn)生的問題。省級海洋權(quán)益維護(hù)機構(gòu)的分散，也會造成浪費。且中央與地方間的協(xié)調(diào)可能受阻于不同標(biāo)準(zhǔn)和裝備。

　　其次，巡邏有爭議海域或監(jiān)視外國偵察船，不僅僅是執(zhí)法行為，事實上還是在落實北京的外交政策。因此，上述權(quán)力下放也意味著外交政策特權(quán)從中央下放到地方。對于行使這一重要職能，沿海省份準(zhǔn)備到何種程度？最好的海員都想在中央單位工作，地方可能無法吸引并留住優(yōu)秀人才。人員不夠訓(xùn)練有素，或?qū)��?dǎo)致缺乏克制，增加省級船只將北京拖入意外的外交甚至軍事對峙的風(fēng)險。但同時，缺少經(jīng)驗和準(zhǔn)備也易令中國船員受到驚嚇并膽怯，從而削弱北京維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)的努力。

　　最后，新增加的省級巡邏艇，或許是北京打造世界最大海洋執(zhí)法艦隊的大規(guī)模努力的前沿。目前看似更依賴地方的這種不平衡也許只是暫時的。在這個安靜時期內(nèi)，中國工程師和造船廠正為中央設(shè)計建造新一代大船。(喬恒譯)