多樣化的“國家公園”建設(shè)提速

　　國家公園管理融合遺產(chǎn)保護(hù)理念

　　中國新型的國家自然保護(hù)地體系分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園3個(gè)層級(jí)。其中，“國家公園”的保護(hù)規(guī)模和作用最為重要。

　　日前，國家林業(yè)和草原局將《國家公園管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“辦法”)向社會(huì)公開征詢意見。這意味著中國多樣化的“國家公園”建設(shè)邁出了重要一步。

　　中國的“國家公園”目前分為文化和自然生態(tài)兩大類型。“辦法”將這種發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)一步明確和固定下來，也使得管理自然生態(tài)環(huán)境的國家公園開始具備了完整、權(quán)威的界定—— “本辦法所稱國家公園，是以保護(hù)具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸域或者海域”。

　　近年來，多種類型的“國家公園”發(fā)展迅速，逐步形成規(guī)模和體系，具備了一些共同特征，體現(xiàn)了在全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)中，更積極地融入世界遺產(chǎn)理念、與世界文化和自然遺產(chǎn)融合發(fā)展的趨勢(shì)。“辦法”第一條提出：國家公園建設(shè)管理的目的，是要“保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)安全，促進(jìn)人與自然和諧共生，實(shí)現(xiàn)全民共享、世代傳承”。“辦法”界定國家公園包括的自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，同樣也是世界自然遺產(chǎn)突出普遍價(jià)值最核心的內(nèi)容。“辦法”第十三條細(xì)化規(guī)定：國家公園范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與自然景觀和文化特色相協(xié)調(diào)，其選址、規(guī)模、風(fēng)格、施工等應(yīng)當(dāng)符合國家公園總體規(guī)劃和管控要求，采取必要措施減輕對(duì)核心資源和生態(tài)功能的不利影響，并依法依規(guī)辦理相關(guān)手續(xù)。

　　依據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》的規(guī)定，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作貫徹“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”的十六字方針。此次亮相的《國家公園管理暫行辦法(征求意見稿)》也提出：“國家公園的建設(shè)管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國家主導(dǎo)、保護(hù)第一、科學(xué)管理、合理利用和多方參與的原則。”在這一原則下，“辦法”適用于“在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的其他海域開展國家公園規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)管理、公眾服務(wù)、監(jiān)督檢查及相關(guān)活動(dòng)”。

　　延伸閱讀

　　中國的國家公園發(fā)展經(jīng)歷了漫長的實(shí)踐過程。2013年開始提出建立國家公園體制，2015年著手實(shí)施試點(diǎn)。

　　2021年10月，在云南昆明召開的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，中國正式宣布設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，目前5個(gè)國家公園總面積約23萬平方公里。

　　國家公園管理內(nèi)容更趨全面、綜合

　　此次征求意見的《國家公園管理暫行辦法(征求意見稿)》規(guī)定，國家公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家公園自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、特許經(jīng)營管理、社會(huì)參與管理、科研宣教等工作，并按照規(guī)定履行行政執(zhí)法職責(zé)；同時(shí)要求劃定國家公園范圍應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、管理可行的原則， 從源頭減少和解決空間矛盾沖突。

　　“辦法”顯示出國家公園管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)更為全面、綜合。在自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合的原則下，國家公園管理機(jī)構(gòu)可以組織開展國家公園內(nèi)受損、退化自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、連通生態(tài)廊道，促進(jìn)重要棲息地恢復(fù)和廢棄地治理，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性；還要負(fù)責(zé)對(duì)國家公園內(nèi)外來物種入侵的防范和應(yīng)對(duì)，加強(qiáng)對(duì)擅自引進(jìn)、釋放和丟棄外來物種的監(jiān)管。“辦法”第二十五條還要求國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國家公園科研能力建設(shè)，組織開展生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、文化傳承、游憩體驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)管控和生態(tài)監(jiān)測(cè)等科學(xué)技術(shù)的研究、開發(fā)和應(yīng)用。

　　文化和自然生態(tài)類國家公園，都應(yīng)與以往人們熟悉的“保護(hù)區(qū)”有著明顯的區(qū)別，體現(xiàn)“公園”獨(dú)特的與社會(huì)公眾間的密切關(guān)聯(lián)。與長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園和國家考古遺址公園所體現(xiàn)的文旅融合特征一樣，《國家公園管理暫行辦法(征求意見稿)》也強(qiáng)調(diào)根據(jù)國家公園總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，堅(jiān)持國家公園的全民公益性，為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以及科研、教育、文化、游憩體驗(yàn)等公眾服務(wù)。“辦法”第三十三條規(guī)定了國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理設(shè)置游憩體驗(yàn)區(qū)域和路線，提供必要的游憩體驗(yàn)輔助設(shè)施，探索建立預(yù)約制度，嚴(yán)格控制開發(fā)利用強(qiáng)度，最大限度減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的干擾。

　　在完成機(jī)制搭建并實(shí)現(xiàn)初步運(yùn)行后，國家公園建設(shè)的主要精力將轉(zhuǎn)向服務(wù)、資源合作、環(huán)境友好等方面以進(jìn)一步提升管理質(zhì)量。全面、綜合的管理需求也隨之帶來繁重的工作量。各類國家公園會(huì)出現(xiàn)吸收承納大批各方面人才的新勢(shì)頭。

　　3月底，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)自然資源法治建設(shè)的通知》。這是該部成立以來制定的第一個(gè)全面推進(jìn)自然資源法治建設(shè)的重要文件，強(qiáng)調(diào)配合制定《耕地保護(hù)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記法》《自然保護(hù)地法》并修改《礦產(chǎn)資源法》《草原法》等多部重要法律。“辦法”雖然只是“暫行”，但信息量豐富，蘊(yùn)含了多年的實(shí)踐成果，與森林、草原、濕地相關(guān)法律和國土空間生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線要求保持了一致和延續(xù)，在綠色制度體系中處于承前啟后和先行的位置。

　　《國家考古遺址公園管理辦法》修訂實(shí)施

　　自4月起，經(jīng)過修訂的《國家考古遺址公園管理辦法》由國家文物局正式發(fā)布施行。這是對(duì)2009年印發(fā)的《國家考古遺址公園管理辦法(試行)》再次進(jìn)行的應(yīng)用總結(jié)和提升。

　　文物古跡“大遺址”是實(shí)證中國百萬年人類史、一萬年文化史、五千多年文明史的核心文物資源。國家考古遺址公園促進(jìn)了大遺址保護(hù)并得到社會(huì)普遍認(rèn)可。2010年，國家文物局評(píng)定首批12處國家考古遺址公園和23處國家考古遺址公園立項(xiàng)單位。截至目前，國家考古遺址公園已經(jīng)增至36處。與國家林業(yè)和草原局此次亮相的“辦法”相一致，國家文物局于2009年提出的“國家考古遺址公園”概念及目標(biāo)，同樣是想解決保護(hù)利用中出現(xiàn)的全局性、綜合性難題。經(jīng)過修訂的《國家考古遺址公園管理辦法》進(jìn)一步增添、理順了考古遺址公園創(chuàng)建的可行性論證、報(bào)告、監(jiān)測(cè)評(píng)估、巡查程序。

　　國家考古遺址公園建設(shè)是“十四五”期間國家文物局的重點(diǎn)工作之一。2022年，文物部門將評(píng)定公布新一批國家考古遺址公園和國家考古遺址公園立項(xiàng)單位，提供更豐富多樣、更有文化魅力和歷史底蘊(yùn)的公共空間。

　　鏈 接

　　“強(qiáng)化中央領(lǐng)導(dǎo)、央地互動(dòng)，支持大遺址納入國家文化公園、國家公園，探索中央與地方合作共建大遺址保護(hù)利用片區(qū)、文物保護(hù)利用示范區(qū)。”

　　“以大遺址保護(hù)利用為核心，落實(shí)長城、大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃，整合長城沿線15個(gè)省區(qū)市、大運(yùn)河沿線8個(gè)省市文物和文化資源，重點(diǎn)實(shí)施長城河北、青海段和大運(yùn)河江蘇段的文物本體保護(hù)、環(huán)境整治、展示服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，集中打造中華文化重要標(biāo)志。實(shí)施黃河文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)工程，建設(shè)黃河文化遺產(chǎn)廊道，重點(diǎn)推進(jìn)黃河青海、甘肅、內(nèi)蒙古、河南、山東段大遺址保護(hù)利用工作。深入研究長江文化價(jià)值內(nèi)涵、遺產(chǎn)構(gòu)成，實(shí)施長江流域大遺址保護(hù)利用項(xiàng)目，全面展現(xiàn)長江流域在中華文明演進(jìn)過程中的重要地位。”

　　——國家文物局《 大遺址保護(hù)利用“十四五”專項(xiàng)規(guī)劃》

　　國家文化公園覆蓋文化和生態(tài)資源

　　2019年12月，《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》印發(fā)，要求以長城、大運(yùn)河、長征沿線一系列主題明確、內(nèi)涵清晰、影響突出的文物和文化資源為主干，拓展思路、創(chuàng)新方法，完善國家文化公園建設(shè)機(jī)制。

　　2021年8月，國家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《長城國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》《大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》和《長征國家文化公園建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》。值得注意的是，國家文化公園注重規(guī)劃與社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境相關(guān)的配套工程。在長征國家文化公園建設(shè)中，通過構(gòu)建長征綠色生態(tài)廊道，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)沿線自然空間的保護(hù)和生態(tài)修復(fù)；推進(jìn)長征沿線規(guī)劃鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口碼頭等的建設(shè)，形成綜合立體交通快進(jìn)網(wǎng)絡(luò)，提高主要展示節(jié)點(diǎn)通達(dá)能力，促推沿線長征鐵路專列、長征公路客運(yùn)專線規(guī)劃運(yùn)行等。

　　現(xiàn)在，長城和大運(yùn)河國家文化公園分別整合沿線15個(gè)和8個(gè)省區(qū)市的文物和文化資源，長征國家文化公園整合沿線15個(gè)省區(qū)市文物和文化資源。按照規(guī)劃，到2023年底，這3個(gè)國家文化公園將基本建成。隨著后續(xù)黃河國家文化公園完成建設(shè)保護(hù)規(guī)劃，定位準(zhǔn)確、特色鮮明、功能突出、貫通銜接的國家文化公園建設(shè)規(guī)劃體系有望初步成型。