近年來，證監(jiān)會(huì)通過依法對(duì)實(shí)際控制人兼任高管的情形采取“雙罰”，在法律規(guī)定范圍內(nèi)最大限度提高違法成本；積極支持投資者對(duì)信息披露違法的上市公司及其股東提起民事賠償訴訟，加大刑事移送力度。今年上半年，證監(jiān)系統(tǒng)行政處罰數(shù)量、罰沒金額和市場(chǎng)禁入人數(shù)創(chuàng)新高，行政處罰依法全面從嚴(yán)的壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成。

　　近期，針對(duì)此前被證監(jiān)會(huì)處罰的明星趙某，18位浙江股民決定起訴其夫婦及其控制的龍薇傳媒，擬索賠近500萬元。這使得證監(jiān)行政處罰再次成為市場(chǎng)關(guān)注熱點(diǎn)。

　　我國(guó)資本市場(chǎng)曾飽受市場(chǎng)亂象困擾。證監(jiān)會(huì)的行政處罰，一度被認(rèn)為“不疼不癢”。近年來，證監(jiān)會(huì)提出依法全面從嚴(yán)的監(jiān)管執(zhí)法理念。證監(jiān)會(huì)主席劉士余要求，執(zhí)法要使違法違規(guī)者“該擔(dān)的責(zé)，該受的罰，一項(xiàng)都不能少！”

　　2018年上半年，證監(jiān)系統(tǒng)共作出159項(xiàng)行政處罰決定，比2017年同期增長(zhǎng)41%，罰沒款金額63.94億元，市場(chǎng)禁入20人次。行政處罰數(shù)量、罰沒金額和市場(chǎng)禁入人數(shù)創(chuàng)新高。近日，在證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)行政處罰工作會(huì)議上，證監(jiān)會(huì)副主席閻慶民表示，行政處罰依法全面從嚴(yán)的壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成。

　　重拳出擊

　　有效震懾違法

　　近年來，一批老百姓深惡痛絕的股市里的違法違規(guī)行為被查處。幾起標(biāo)志性案件的行政處罰訴訟判決使得一些長(zhǎng)期困擾執(zhí)法的難題得到一定程度的解決。比如，欣泰電氣溫德乙訴證監(jiān)會(huì)案中，北京一中院支持了證監(jiān)會(huì)對(duì)實(shí)際控制人兼任董事長(zhǎng)采取“雙罰”的法律適用原則；在胡曉勇訴證監(jiān)會(huì)案中，北京高院支持了證監(jiān)會(huì)關(guān)于上市公司董事勤勉盡責(zé)義務(wù)以及判斷標(biāo)準(zhǔn)等一系列法律適用原則；北京東易律師事務(wù)所訴證監(jiān)會(huì)案中，北京一中院支持證監(jiān)會(huì)的處罰決定，明確了律師事務(wù)所關(guān)于證券業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)邊界。

　　當(dāng)前，證監(jiān)會(huì)“查審分離”的執(zhí)法模式頗有特色。行政處罰決定作出前，實(shí)行查審分離，處罰決定后，要接受行政復(fù)議監(jiān)督和行政訴訟司法審查，還有紀(jì)檢部門和媒體的監(jiān)督。

　　在工作架構(gòu)上，證監(jiān)會(huì)處罰委做好執(zhí)法工作把總收口的同時(shí)，把行政處罰權(quán)全面下放到各地派出機(jī)構(gòu)，切實(shí)賦予一線屬地監(jiān)管職責(zé)，并設(shè)立巡回審理辦公室，形成了處罰委、巡回審理工作組、派出機(jī)構(gòu)合理分工、齊頭并進(jìn)的“一盤棋”格局。大案要案向處罰委聚集，普通案件隨調(diào)查重心下傾。執(zhí)法體制機(jī)制的優(yōu)化，凝聚了全系統(tǒng)的執(zhí)法力量，初步實(shí)現(xiàn)“一個(gè)拳頭打出去，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)管市場(chǎng)”。

　　當(dāng)前，還存在一些違法違規(guī)成本低、執(zhí)法手段不足的問題。其中，比較受關(guān)注的是，證券法對(duì)信息披露違法規(guī)定的頂格處罰只有60萬元，這讓不少人長(zhǎng)期詬病。對(duì)此，專家表示，通過證券法修訂和刑法解釋出臺(tái)，這些問題有望得到解決。此外，在現(xiàn)有法律修訂前，證監(jiān)會(huì)和有關(guān)部門還可通過用足用好法律規(guī)定，民事、行政和刑事“三箭齊發(fā)”，以增大執(zhí)法威懾力，提高違法成本。

　　比如，近期，證監(jiān)會(huì)援引基金法規(guī)定對(duì)多起私募基金“老鼠倉(cāng)”案件進(jìn)行處罰，相比之前罰款金額大幅提高，對(duì)私募基金形成極大震懾。再比如，雖然上市公司信息披露違法違規(guī)行政罰款上限僅有60萬元，但證監(jiān)會(huì)一方面做好自己的事，通過依法對(duì)實(shí)際控制人兼任高管的情形采取“雙罰”，在法律規(guī)定范圍內(nèi)最大限度提高違法成本；另一方面，積極支持投資者對(duì)信息披露違法違規(guī)的上市公司及其股東提起民事賠償訴訟，加大刑事移送力度。滬深交易所也據(jù)此啟動(dòng)重大違法退市程序。通過一系列組合拳，對(duì)上市公司及相關(guān)責(zé)任人來說，其信息披露違法違規(guī)的后果可能不僅僅是行政罰款，還可能面臨巨額民事賠償和牢獄之災(zāi)，甚至退市。

　　挑戰(zhàn)嚴(yán)峻

　　監(jiān)管還需補(bǔ)“短板”

　　當(dāng)下，局部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性收緊問題在股市債市期市中有所體現(xiàn)，并誘發(fā)股市債市期市中違法違規(guī)行為的發(fā)生。經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大時(shí)期，也是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)暴露的時(shí)期，往往也是違法行為多發(fā)時(shí)期。

　　與此同時(shí)，市場(chǎng)開放程度加深，境內(nèi)外市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)性增強(qiáng)，市場(chǎng)日益復(fù)雜。新工具、新技術(shù)、新的交易安排帶來的違法違規(guī)行為具有高科技性、隱蔽性，合法與非法的界限不易辨別。比如，程序化高頻交易的監(jiān)管要求，在世界范圍內(nèi)都是一個(gè)模糊問題。再比如，資本市場(chǎng)加速開放，如何推進(jìn)涉外執(zhí)法？當(dāng)下的市場(chǎng)生態(tài)環(huán)境還談不上良性發(fā)育，市場(chǎng)約束機(jī)制還不健全，市場(chǎng)的自我修復(fù)功能還比較弱……這些市場(chǎng)中的新老課題疊加，使得證監(jiān)執(zhí)法挑戰(zhàn)格外嚴(yán)峻。

　　此外，證監(jiān)行政執(zhí)法不適應(yīng)新挑戰(zhàn)的一面凸顯。專家表示，這種不適應(yīng)，表現(xiàn)在“總量”和“結(jié)構(gòu)”上。“總量”上執(zhí)法人員配置不足。以證監(jiān)會(huì)處罰委為例，正式編制只有24人，一年有300多件案子，還有處罰的復(fù)議和訴訟等。“結(jié)構(gòu)”則表現(xiàn)在執(zhí)法人才結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性問題凸顯。比如，統(tǒng)一債券市場(chǎng)監(jiān)管、多層次資本市場(chǎng)監(jiān)管、股權(quán)眾籌、區(qū)塊鏈等新事物監(jiān)管、涉外監(jiān)管等，這些新挑戰(zhàn)如何應(yīng)對(duì)，是一道道待解難題。

　　清華大學(xué)法學(xué)院教授、商法研究中心副主任湯欣認(rèn)為，金融監(jiān)管尤其證券監(jiān)管需要投入大量的人力、物力與財(cái)力。研究表明，目前美國(guó)證監(jiān)會(huì)（SEC）的雇員數(shù)量比中國(guó)證監(jiān)會(huì)稍多，但人均的財(cái)政撥款10倍于中國(guó)證監(jiān)會(huì)，而且執(zhí)法部門的雇員通常具有實(shí)務(wù)界的工作經(jīng)驗(yàn)，國(guó)際合作也較為豐富。可見，證監(jiān)部門需要有更多的投入、更好的人才隊(duì)伍以及對(duì)市場(chǎng)更豐富和貼近的了解。

　　另外，也有市場(chǎng)人士認(rèn)為我國(guó)資本市場(chǎng)上的民事賠償機(jī)制還不發(fā)達(dá)、刑事責(zé)任與行政處罰兩種機(jī)制的銜接方面還有較大的空隙。證監(jiān)執(zhí)法的精細(xì)化也還要聚焦發(fā)力。