限制地方舉債，制度必須跟進
日前，十一屆全國人大常委會第二十七次會議二次審議了預算法修正案草案。引人注意的是，審議中的預算法修正案草案，明確規(guī)定地方政府不能舉債；地方政府發(fā)行債券，只有在法律或國務院規(guī)定的情況下，才可由國務院財政部門代為發(fā)行。此外，預算法修正案草案還明確，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。
如果上述預算法修正案草案獲得通過，那么，這將是分稅制實行以來，地方政府“財權(quán)”的最大變動，實際上也是中央與地方“財權(quán)”的實質(zhì)性變動。預算法修正案草案對地方政府債務控制從嚴，是對地方政府債務急劇增加的一個立法回應。近些年，地方政府債務急劇上升，到2010年底，地方政府性債務余額為10.7萬億元，已發(fā)和潛在的風險雖總體可控，但融資平臺公司融資規(guī)模膨脹的趨向仍需嚴加防范。數(shù)據(jù)顯示，地方政府負有償還責任的債務率為52.25％，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45％。
地方政府舉債增加，實際上是對現(xiàn)行財政體制的一種修正。分稅制的確立，并沒有伴隨著政府體制的相應改革。政府職能轉(zhuǎn)換不到位，致使政府與市場難以各司其職，政府財權(quán)政出多門，財政分配的透明度不高，轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范，造成了中央政府和地方政府在事權(quán)與財權(quán)劃分上仍存在很大模糊。再者，中央政府財權(quán)的集中，是以地方政府財權(quán)的相應減少為前提的。這種零和博弈下的制度運行，加劇了地方政府對中央政府的從屬依附關(guān)系，“跑部錢進”成為地方政府行使事權(quán)的前提。正是在這種情況下，地方政府大量舉債，就成為地方政府既行使其事權(quán)，同時又從屬中央政府的一個對價。
我們看到，各地城鎮(zhèn)化進程的加快、市政基礎設施建設規(guī)模的擴大、公共服務項目的增多，都使地方政府的收支失衡加劇。中央政府財政轉(zhuǎn)移支付的效率與效益，遠遠不能滿足地方政府的發(fā)展沖動，尤其是不能滿足有任期限制的地方官員的政績考核要求。這些沖動和要求，最終往往轉(zhuǎn)化為地方政府舉債的強大動力。而官員任期造成的“借債人不負責還債”的現(xiàn)實，又使得地方政府在舉債頻次與數(shù)量上相當隨意，由此加大了地方政府的債務風險。
因此，在從法律上限制地方政府舉債的同時，還應同時對各級政府的職能進行更深一步的改革。并且，從更長遠的角度看，也要根據(jù)分稅制確立后，中央政府與地方政府在財權(quán)和事權(quán)劃分和行使上的經(jīng)驗，著手謀劃更加合理與完善的稅制，深化國家財政體制改革。而這一過程，必然伴隨著行政體制改革。
